«Die Phase der Strenge ist etwas vorbei»

Finma-Chef Patrick Raaflaub.
Finma-Chef Patrick Raaflaub.

Patrick Raaflaub, Chef der Finanzmarktaufsicht, beobachtet, dass in der Politik das Interesse an einer strengen Bankenregulierung sinkt. «Man spürt, dass das Pendel wieder in die Gegenrichtung schwingt», sagt er.

Herr Raaflaub, wie viele Personen sind bei der Finanzmarktaufsicht (Finma) mit der Überwachung der beiden Schweizer Grossbanken beschäftigt?
Patrick Raaflaub: Wir haben zwei Aufsichtsteams mit je 5 Leuten. Daneben haben wir zusätzlich rund 25 Spezialisten, die einen grossen Teil ihrer Arbeit den Grossbanken widmen.

 

Vor der Finanzkrise waren es etwa 5.
Nein, es waren schon vor der Krise mehr als 5. Die Zahl der Leute, die die Grossbanken beaufsichtigen, hat sich seit der Finanzkrise etwa verdoppelt.

 

30 bis 40 Leute sind doch immer noch zu wenig, um solch komplexe Gebilde zu überwachen. 
Es kommt auf den Anspruch an. Eine lückenlose Überwachung aller Aktivitäten ist ein Ding der Unmöglichkeit. Wichtig ist daher, dass die Aufsichtsbehörde die zentralen, die risikobehafteten Themen überprüft und anpackt. Ausserdem ist zu erwähnen, dass im schweizerischen Aufsichtssystem viele Aufgaben an Prüfgesellschaften übertragen werden, bei denen deutlich mehr als 100 Personen aufsichtsrechtliche Aufgaben wahrnehmen. Was die Auslandaktivitäten betrifft, werden diese im betreffenden Land von den zuständigen lokalen Aufsichtsbehörden, mit denen wir kooperieren, zusätzlich noch direkt überwacht.

 

Vor drei Jahren forderten Sie schärfere Instrumente. Haben Sie diese erhalten?
Wir haben uns in die Diskussion der Grossbankenregulierung eingeschaltet, in der schärfere Instrumente gefordert wurden. Besonders im organisatorischen Bereich verlangten wir Fortschritte, damit globale Grossbanken geordnet saniert, restrukturiert und allenfalls liquidiert werden können, ohne dass der Staat dabei mit Steuermitteln helfen muss. Hier haben wir gewisse neue Instrumente erhalten.

 

Sie sprechen die Notfallpläne an, wonach eine Grossbank in der Krise den systemrelevanten Teil sicherstellen muss. Wie weit sind hier die Arbeiten gediehen? 
Die Arbeiten laufen. Wir sind aber noch nicht am Punkt angelangt, wo man sagen könnte, der Notfallplan funktioniere. Es geht hier um die Fähigkeit der Grossbanken, in kurzer Zeit einen Teil ihrer Aktivitäten zu verkaufen, Teilsanierungen durchzuziehen und vor allem auch bestimmte systemrelevante Funktionen bei einer drohenden Insolvenz weiter garantieren zu können. Das ist ja ein Novum in der neuen Grossbankenregulierung.

 

Glauben Sie wirklich, dass ein solcher Notfallplan in der Praxis funktionieren kann?
Wichtig ist, dass man nicht unrealistische Erwartungen hat. Die ganze Frage der Restrukturierung und der Weiterführung systemrelevanter Funktionen setzt eine internationale Kooperation voraus. Es wird nicht möglich sein, so eine Restrukturierung ohne die Unterstützung von ausländischen Behörden gegen den Willen von ausländischen Betroffenen wie beispielsweise den Gläubigern durchzuziehen. Deshalb gibt es starke Bestrebungen, die internationale Kooperation zu verbessern.

 

Wie soll es möglich sein, bei einer drohenden Insolvenz den systemrelevanten Teil vom kranken Teil der Bank zu trennen? Dann müsste man über Nacht die Informatik trennen. 
Natürlich braucht das operative Vorbereitung. Die Auftrennung in eine «Bad Bank» respektive «Good Bank» ist hier eine Möglichkeit, aber nicht die einzige. Es kann durchaus auch andere Strategien geben.

 

Zum Beispiel?
Das Aufnehmen von frischem Kapital. Oder ein Teilverkauf. Deshalb unterscheidet man auf internationaler Ebene immer zwischen einzelnen Funktionen und nicht zwischen Geschäftseinheiten. Die Funktionen sind zwar an Einheiten gebunden, aber aus der Perspektive der Systemrelevanz steht die Fortführung von Funktionen im Mittelpunkt, nicht die Fortführung von bestimmten Filialen.

 

Welche Funktionen meinen Sie?
Etwa den elektronischen Zahlungsverkehr. Ein Zusammenbruch des Zahlungsverkehrs kann die gesamte Volkswirtschaft in den Abgrund ziehen.

 

Man hat den Eindruck, die Grossbanken würden Druck auf die Finma ausüben. Wie erleben Sie diesen Druck?
Es gibt immer wieder Versuche der Beaufsichtigten aus ausnahmslos allen Aufsichtsgebieten, Einfluss auf die Aufsichtsbehörde zu nehmen. Allerdings geschieht dies in der Regel nicht direkt. Druck wird vielmehr häufig über die Öffentlichkeit oder auch über die Politik ausgeübt, zum Beispiel in Form von Lobbying. Wenn man als Mitarbeiter einer Aufsichtsbehörde den dadurch entstehenden Druck von aussen nicht aushalten kann, ist man am falschen Ort.

 

Hat dieser Druck seit Ihrem Amtsantritt vor vier Jahren eher zugenommen?
Nein, das könnte ich so nicht sagen. Hingegen kann man sagen, dass sich das Zeitfenster für strengere Regulierungen schliesst.

 

Ach ja?
Die Phase der Strenge, ausgelöst durch die schwerwiegenden Erfahrungen aus der Finanzkrise, scheint mir etwas vorbei zu sein. Man spürt, dass das Pendel wieder in die Gegenrichtung schwingt.

 

Befürchten Sie eine Aufweichung der in der «Too big to fail»-Regulierung beschlossenen Gesetze?
Nein, so weit sind wir noch nicht.

 

Es gäbe eine einfachere Methode, das «Too big to fail»-Problem zu lösen: die Aufspaltung der Grossbanken. 
Die Politik hat sich für einen anderen Weg entschieden. Als Aufsichtsbehörde akzeptieren wir das selbstverständlich und setzen das um. Ich möchte zudem zu bedenken geben, dass eine Aufspaltung allein auch noch nicht alle Probleme löst. Eine Vielzahl von kleinen und gleich exponierten Instituten können sich insgesamt ebenfalls als «too big to fail» erweisen. Denken Sie etwa an den Immobilienmarkt. Wenn die Banken zu grosszügig Kredite vergeben und sich dadurch eine Blase bildet, so hätten wir beim Platzen der Blase auch eine Art «Too big to fail»-Problem.

 

Stichwort Blase: Gehen die Banken im Hypothekargeschäft zu hohe Risiken ein?
So pauschal kann man das nicht sagen. Aber wir begrüssen die durch eine bundesrätliche Verordnung abgestützte neue Selbstregulierung im Hypothekarbereich. Eigenheimbesitzer müssen neu mindestens 10 Prozent des Kaufpreises mit Eigenkapital finanzieren, das nicht aus der zweiten Säule stammt. Zudem muss die Hypothekarschuld von Wohnliegenschaften innert zwanzig Jahren auf maximal zwei Drittel des Liegenschaftswertes amortisiert werden. Die Massnahmen setzen am richtigen Ort an. Ob sie sich nachhaltig und langfristig auf die Situation auf dem Hypothekarmarkt niederschlagen, kann man aber heute noch nicht sagen.

 

Die Massnahme kommt von Ihnen, oder?
Das spielt keine Rolle, von wem sie stammt. Hauptsache, es ist eine gute Massnahme. Wir sehen, dass gewisse Kredite, die wir als riskant einstufen, nicht mehr so einfach zu vergeben sind.

 

Die Banken sind zu hohe Risiken eingegangen, sonst hätte der Bundesrat die genannten Massnahmen kaum verordnet. 
Wir haben festgestellt, dass es bei der Kreditvergabe immer mehr Ausnahmen von den teilweise ohnehin schon aufgeweichten Regeln gab. Mit den Selbstregulierungsmassnahmen wurden nun bisher geltende goldene Regeln verbindlich formuliert. Neu ist, dass Ausnahmen von diesen Regeln zusätzliches Kapital erfordern. Das ist ganz in unserem Sinn. Kredite, welche die goldenen Regeln sprengen, sind tendenziell riskante Kredite.

 

Haben Sie auch haarsträubende Fälle entdeckt?
Wir haben auch Kredite gefunden, die aus unserer Sicht zu riskant waren. Wenn wir Mängel feststellen, verlangen wir eine Korrektur. Ob man einen Kredit nicht hätte vergeben dürfen, kann man indes erst im Nachhinein beantworten, wenn der Kredit vollständig und ohne Verzug zurückbezahlt wurde – oder eben auch nicht. Wir sehen erst dann ein Problem, wenn eine Bank wegen ihrer Kreditpolitik gefährdet ist. Eine Handvoll schlechter Kreditentscheide allein darf eine Bank nicht gefährden.

 

Haben Sie Fälle gesehen, wo künftige Preissteigerungen in der Kalkulation berücksichtigt wurden, mit der Konsequenz, dass der Kredit über 100 Prozent des heutigen Werts ausmacht?
Solche Fälle gibt es. Doch solche Beispiele möchten wir nicht mehr sehen. Wobei wir noch mehr Wert auf die Schuldnerbonität als auf die Objektbonität legen. Das heisst, wir prüfen die Tragbarkeitsrechnung und wollen wissen, ob der Kreditnehmer den Zins bezahlen kann.

 

Ein grosses Risiko für die Banken besteht darin, ins Schussfeld der US-Justiz zu geraten. Droht ein zweiter Fall Wegelin, oder können Sie Entwarnung geben?
Ich kann keine Entwarnung geben. Der Rechtskonflikt mit ausländischen Rechtsordnungen ist nicht gelöst. Es liegt in der Verantwortung der Banken, die Rechtsrisiken ihres internationalen Geschäfts zu kontrollieren. Im Fall der USA kommt eine besonders aggressive Rechtsdurchsetzung hinzu. Wobei nicht nur in den USA Rechtsrisiken bestehen. Wo in der Vergangenheit Rechtsrisiken in Kauf genommen wurden, erwarten wir von den Banken, die Aufarbeitung sorgfältig und gründlich zu machen.

 

Um wie viele Stellen wird die Finma ihren Personalbestand in diesem Jahr ausbauen? 
Wir werden bis Ende Jahr den Personalbestand um 50 Vollzeitstellen auf 460 Stellen ausbauen. Es ist unser Ziel, mit einem Bestand von mittelfristig 490 Vollzeitstellen auszukommen. Das könnte sich ändern, wenn zusätzliche Aufgaben an uns herangetragen werden. Im Moment zeichnet sich das aber nicht ab.

 

Was ist mit dem ewigen Gerücht einer Sitzverlegung nach Zürich?
Bern ist und bleibt der Hauptsitz der Finma. So steht es auch im Gesetz. Eine Standortverlagerung ist nicht geplant. Zudem werden wir Anfang 2014 an der Laupenstrasse ein zentral gelegenes Gebäude beziehen können, in welchem 400 Leute Platz haben werden. Das Gebäude, wo jetzt noch Allianz Suisse einquartiert ist, ist drei Gehminuten vom Bahnhof Bern entfernt. Daneben betreiben wir in Zürich eine Zweigstelle mit 90 Arbeitsplätzen. Noch offen ist, ob wir in absehbarer Zeit auch in Lausanne eine solche Zweigstelle eröffnen.

 

Zur Person

Der Mann hat sich einen Ruf als Bändiger der Banken gemacht. Zahlreiche Bankvertreter machen keinen Hehl daraus, dass ihnen diverse neue Regeln, die Finma-Direktor Patrick Raaflaub ausgeheckt hat, ein Dorn im Auge sind. Beim Treffen für das Interview wirkt Raaflaub indes bescheiden und zurückhaltend. Es ist offensichtlich, dass er ein nüchterner Analytiker ist, kein Eiferer. Durch seine grosse, schlanke Gestalt und sein präzises Argumentieren strahlt er eine natürliche Autorität aus. Im Gespräch formuliert Raaflaub seine Sätze überlegt und abwägend. Man merkt, dass er sich in einem heiklen Spannungsfeld der unterschiedlichsten Interessen bewegt. 

Raaflaub hat an der Universität St.Gallen Politikwissenschaften, Volks- und Betriebswirtschaft studiert. Er schloss seine Studien mit dem Doktorat ab. Danach arbeitete er während fast 15 Jahren beim Rückversicherer Swiss Re. Seit Anfang 2009 ist er Direktor der Finanzmarktaufsicht (Finma), die damals neu gegründet wurde. 

Der 47-Jährige ist verheiratet und Vater von zwei Knaben. Mit seiner Familie wohnt er in Gümligen. Auch in seiner Freizeit segelt er gerne hart am Wind. Er ist ein begeisterter Windsurfer.

 

Erschienen in der BZ am 24. September 2012

 

Claude Chatelain